深化预算监督体制改革 提升人大监督水平

开展“不忘初心，牢记使命”主题教育，是党中央统揽伟大斗争、伟大工程、伟大事业、伟大梦想作出的重大部署，对统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，决胜全面建成小康社会、夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利、实现中华民族伟大复兴的中国梦，具有重大而深远的意义。按照常委会党组安排，结合主题教育，10月16日上午，到区财政局召集财政、审计等部门负责人，就《深化预算监督体制改革，提升人大监督水平》进行了专题调研，召开了座谈会议，征求了意见建议，了解掌握了基本情况。

一、当前我区预算审查监督工作的现状

2003年党的十六届三中全会决定中首次提出“实行全口径预算管理”，2012年党的十八大和十八届三中全会决定进一步提出“加强人大对政府全口径预算决算的审查和监督”的要求。新《预算法》明确规定，政府的全部收入和支出都应当纳入预算，包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算。全口径预算监督就是要让政府收入和支出的每一分钱都纳入人大审查监督。这也意味着，民众和代表将越来越看紧政府的“钱袋子”，让每一分钱都落到实处，发挥效益。全口径预算管理是预算改革乃至财税体制改革中至关重要的一环，是公开、透明、规范、完整预算制度的基石。

目前，我区全口径预算管理体系的框架已经搭建起来，建立了包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算在内的全口径预决算管理体系。财政部门按照新《预算法》的要求将“四本账”纳入统一管理，并推进信息公开。审查和批准预决算，是各级人大及其常委会的一项重要职权。自新《预算法》实施以来，区人大常委会按照新《预算法》的规定，切实加强对我区全口径预决算的审查监督工作，作了扎实的工作，取得了一些成效。

（一）监督内容越来越规范。按照中央、省、市关于人大预算审查监督重点向支出预算及政策拓展相关文件政策要求以及新《预算法》的规定，财政预决算的审查，由原来的一本账变为四本账，由原来的支出大类到现在的既按功能，又按经济性质分项支出明细，由原来人代会批准总预算到从2019年开始由人代会批准部门预算，人代会会议批准后面向社会将各部门的经费目录全部予以公开。同时，对区政府重大事项也进行审议，从2018年开始，对全区投资1000万元以上重大投资项目进行了审议。听取了区政府债务管理情况报告，随后还要听取全区国有资产管理情况报告。

（二）监督方式越来越丰富。年初人代会期间，组织预算审查委员会对年度预算进行仔细审查并提出意见建议，闭会期间，每年9月份前，常委会听取审议上年度财政收支决算情况报告、上年度预算执行及其他财政收支审计工作情况报告、本年度上半年计划、财政预算执行情况报告和预算调整报告。为了更好地开展全口径预算监督工作，除了平时学习相关文件政策之外，参加了省市组织的培训班，并筹划成立了财经委员会，为预算审查工作提供力量支撑。

（三）监督效果越来越明显。按照“两支两条线”规定，实行了国库统一管理，规范了国库集中支付制度，做到了先预算后支出。预算联网监督平台的建立，实现了网上查询和监督。通过建立健全预算监督制度，维护了预算执行的合法化，增强了预算实质性监督的刚性要求，有效防范化解政府债务风险，提高了财政资金使用效能。

二、我区预算审查监督工作存在的问题与困难

近几年来，在全口径预算审查监督过程中我们做了很多努力，但仍以程序性监督为主，还存在一些问题，主要表现在以下几点：

（一）新《预算法》一些条款的可操作性不够强。新《预算法》在强化人大预算审查监督、完善政府预算体系、改进预算控制方式、规范地方政府债务管理、严格预算约束等方面取得了重大突破，但新法仍在深化预算制度改革方面预留了空间，有的条款操作性不够强。比如要求人大要重点审查重点支出和重大投资项目的预算安排是否适当，但重点支出和重大投资如何界定，很难厘清；又如要求预算执行中，一般不制定新的增减收入或增加支出的政策和措施，但在实际操作中，“一般”的度难以把握（比如今年上半年的预算调整我们就面临对“一般”这个度的定位），《预算法》这个法定文件仍难以约束政府的预算行为。

　（二）预算审查监督力量仍较薄弱。预算审查监督工作专业要求高、工作量大，监督能力决定了监督实效，目前，我区人大的预算审查监督工作基本都由财经农业城建工委承担，但财经农业城建工委只有两人，存在着人员少、对口单位多、任务重、专业力量不足的问题。另一方面，人大代表主体作用未有效发挥。人大代表的专业水平有代提升，代表对预算审查监督的参与集中在每年的代表大会会议期间，日常的监督参与不够，会前也较少介入预算编制过程，导致人大代表对预算不熟悉、了解不深入，代表对预算的审查监督等大多只是履行法定程序。

（三）预算审查监督深度不够。人大预算审查监督的职责很明确，但是在关键环节该怎么查、重点查什么，尚无具体的统一制度规定，如果政府提交的预算报告不够细化和深入，人大实施一般性审查难以发现问题。由于监督力量所限，当前预算审查监督基本局限于开展审查批准预决算、听取预算执行和审计报告等“法定动作”，较少使用刚性的监督手段。同时，监督的广度、深度也不够，人代会期间，会期短、议程多、任务重，审查侧重在预算的完整性、合法性上，由于代表受专业水平和思想认识的限制，难以对预算报告进行科学具体、深入细致的实质性审查，导致结果只是履行表决程序，对预算安排的科学性、合理性难以作出正确判断，对资金使用绩效情况是否合理等的关注较少。

（四）预算管理制度的缺失制约监督深入开展。深化预算管理制度改革，是贯彻落实党中央、国务院关于全面深化财税体制改革决策部署的重要内容，也是人大深化预算审查监督的前提，特别是要落实预算审查监督重点从平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展的转变，需要在预算细化、跨年度预算、预算绩效等方面有实质性的突破。但从现有情况看，我区财政预算管理制度改革任重道远。

三、关于做好预算审查监督，提升监督水平的几点思考

加强和改进预算审查监督工作，要从新《预算法》和深化财税体制改革的要求出发，借鉴外地先进经验，结合自身实际，不断创新方式方法，充分发挥人大在预算审查监督中的主动性。

（一）完善预算审查监督程序。

一是前移初审关口。新《预算法》要求人大初审要提出书面审查意见并印发全体人大代表。为落实新预算法的要求，保证人大初审、财政反馈有充足的时间，应进一步做好代表大会和常委会会议前的预算初审工作，通过预算评审、预算听证等方式，提前介入预决算草案、预算调整方案草案的编制，确保审查意见质量。二是突出代表大会会议期间的审查。探索对部门预算、政府投资项目等的单独审查、批准，研究人大代表集体审查意见吸收进预算草案的实现方式，推进实质性审查。三是增强人大监督刚性。充分行使人大重大事项决定权，加强对政府重大投资项目、年中重大支出变化的审查，彰显预算的法定约束。四是深化审查内容。除合法性、合理性审查外，重点关注资金使用绩效、政府重大投资项目预算安排情况、各项财税扶持政策的科学性，以及结转结余资金、资金稳定调节基金、周转金、预备费、上下级移转支付等容易发生资金调剂的资金，推动审查向纵深发展。五是推进在线监督。通过人大预算联网监督平台建设，既要利用上级已有的软件系统功能，又要结合本地实际，进一步研究完善新的监督功能版块，加强对预算的日常性监督。六是加强制度建设。及时将行之有效的监督方式方法上升到制度层面，为深化预算审查监督提供制度保障。

　（二）提升人大预算审查监督能力。

一是借助外部力量。通过聘请财政、税务、审计等部门和长期从事公共财政和预算审查研究工作专家学者为人大提供智囊服务，弥补人大力量不足、不够专业的缺陷。二是借助代表力量。扩大代表对预算审查监督的参与面，通过学习培训，提高代表对预算的审查能力，充分发挥代表的审查主体作用。三是借助审计力量。充分发挥审计部门的专业优势，对审计暴露出的问题要责成政府相关部门认真分析原因，采取切实可行的措施加以整改，进一步加强对审计发现问题整改落实情况的监督。四是加强自身力量。要加强对财经农业城建工委人员的配备，组织财经委员会组成人员进行专业培训，加大对财经法律知识和业务知识的学习，切实提高自身监督水平。

（三）推进预算监督规范化管理。

科学的预算管理机制，是人大深化预算审查监督的基础，我们应该立足工作实际，督促政府及财政等相关部门不断深化预算管理制度改革，提高财政管理的精细化、科学化水平。一是督促编实、编细预算。在确保预算看得清、看得懂、看得透的同时，能将预算与本地区中心工作和重点任务有效地、动态地结合起来，减少预算执行中的调整与变动。二是督促强化绩效管理。努力做到预算编制有目标，执行有监控，完成有评价，让花钱效果可定性、可量化、可比较。三是督促细化预决算公开。一方面，要提高预算草案的完整性、细化度，除了要求提交大会审查的预算要严格按新《预算法》的规定按功能分类、经济分类细化到位外，还要将部门预算印发全体人大代表，并提供各项目的安排依据、支出内容、测算标准、预期绩效等，让资金盘子一目了然，提高预算的可审性；另一方面，要将完整的政府收支信息置于公众监督之下，逐步向社会公开财政政策、转移支付、政府债务等情况，推进预算公开范围更广、内容更全面、口径更详细，以公开促规范。

（四）突出审查监督的重点内容

一要注重重大投资项目。落实政府重大投资项目人大审议决定制度，在人代会召开前报告年底政府重大投资项目计划，经人大常委会审议后提交人代会审查批准，通过规范人大的重大事项决定权，明确人大及其常委会审议决定重大项目的程序。二要注重预算绩效管理。预算绩效从本质上反映政府绩效，全面实施预算绩效管理，在预算管理各环节树立绩效意识，体现绩效要求，提高财政政策的精准性有效性，更加科学合理配置财政资源。三要注重国有资产管理。建立健全政府向人大常委会报告国有资产管理情况制度，每年年底要听取和审议政府关于全区国有资产管理情况的报告工作，与预算决算审查监督紧密衔接。四要注重政府债务管理。把政府性债务纳入地方预算，逐步形成管理规范、运行高效的举债融资机制、债务规模管理和风险预警机制，有效控制新增债务，遏制隐性债务，防范和化解债务风险。建立完善向人大报告政府债务制度，推动政府建立债务绩效评价机制，有效约束地方政府债务的“借、用、管、还“行为。五要注重政策和决议落实。按照中共中央办公厅《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》及省市文件精神，要加强预算安排在贯彻中央和地方党委有关重大方针政策和决策部署方面的审查监督，如”三大攻坚战“、乡村振兴、支持民营经济发展等等。要通过人大预算审查，确保党的主张通过法定程序成为国家意志，确保党的宏观政策及时有效落地生根。人大及其常委会形成的决议决定具有法律强制性，对其中涉及的重要事项，要强化跟踪，确保落实到位。